С 1 января в Свердловской области свой статус изменят сразу 54 муниципальных образования. Речь идет о преобразовании городских округов в муниципальные округа. По федеральному законодательству, принятому еще в 2019 году, в городских округах городское население должно составлять не менее двух третей. В Свердловской области, где насчитывается 68 городских округов, этому требованию соответствует лишь 14. Остальные должны поменять свой статус.
Наконец-то здравый смысл возобладал у областных законодателей: деревня Верхняя Алабашка Горноуральского городского округа станет деревней Алабашкой Горноуральского муниципального округа. Безо всяких городских понтов.
Другое дело, что передел пригородных территорий 2008 года превратил окружающие город территории в средневековую феодальную чересполосицу: не всегда можно сообразить, где кончается деревня и начинается город и наоборот.
При этом почти полное уничтожение промышленных и сельскохозяйственных предприятий в пригороде привело к тому, что округ превратился в дачно-спальной район. Трудоспособное население по большей части работает в Нижнем Тагиле, а все больше горожан предпочитают заводить постоянное жилье в коттеджных поселках, селах и деревнях. Город и пригород превращаются в единое социально- экономическое образование.
Об этом мы поговорили с известным общественным деятелем, крупным управленцем, который уже более десяти лет занимается изучением агломерационных процессов в РФ – Юрием Григорьевичем Кузнецовым.
Кому и зачем нужны городские агломерации?
Юрий Григорьевич Кузнецов
Окончил металлургический факультет Челябинского политехнического института, аспирантуру УПИ.
В 1992-1996 годах – глава администрации Октябрьского района Екатеринбурга, депутат Екатеринбургской городской думы I и II созывов, председатель комиссии по развитию местного самоуправления, заместитель председателя комиссии по городскому хозяйству и муниципальной собственности.
Работал на ряде предприятий на командных должностях, в том числе заместителем директора НТМК по социальным вопросам (2006-2008).
В 2008 – 2012 – заместитель главы города Нижний Тагил, действительный муниципальный советник третьего класса. В 2013 году – советник вице-губернатора Свердловской области.
В настоящее время — директор Агентства по социально-экономическому развитию агломераций.
Кор. – Есть подозрение, что автором термина «агломерация» являетесь лично Вы, как профессиональный металлург по базовому образованию. Ведь агломерат – это спекшаяся в куски мелкая, часто пылевидная руда. Латинское agglomero означает – «присоединяю, накопляю».
Ю. К. – Конечно, я не являюсь автором термина ни в первом, ни во втором значении. Да, они очень похожи. Как сырье для металлургии — спекшаяся масса – города, разрастаясь, тоже слипаются – исчезают географические границы между административными образованиями.
Кор. – Кто и когда начал говорить в современной России о создании городских агломераций?
Ю.К. – В речевом обороте термин «агломерация» существует давно. Не стану говорить об истории, а остановлюсь на последнем этапе, когда активизировались эти процессы. Долгое время экономической науке и градостроительных кругах слово «агломерация» было почти ругательным. Но, примерно, с 2013 года Союз российских городов создал рабочую группу по социально-экономическому развитию городских агломераций.
Я возглавил эту группу, когда работал в администрации Нижнего Тагила. Мы провели несколько совещаний в существовавшем тогда Министерстве регионального развития РФ. Заместителем министра был свердловчанин Юрий Осинцев. В итоге была создана межведомственная группа по социально-экономическому развитию агломераций в рамках этого министерства. Тогда был запущен процесс для отбора пилотных проектов для исследования агломерационных процессов, для выработки механизмов управления этими процессами.
Кор. – Можно сказать, что сама жизнь заставила начать изучать агломерационные процессы, поскольку без этого стало невозможно эффективное управление территориями?
Ю.К. – Мы думали, что пилотников будет мало, но в октябре 2014 года их оказалось шестнадцать. В это число вошла и концепция развития Горнозаводской агломерации, в формировании которой я принимал непосредственное и активное участие. Поэтому можно считать, что пристальное внимание органов власти и экспертного сообщества к агломерационным процессам началось с 2013 года.
С этого момента я являлся членом межведомственной рабочей группы.
Больше на внимание власти мы не жаловались – был и указ президента «Об утверждении основ регионального развития», в котором развитие агломераций звучит как одно из приоритетных направлений. Позже была утверждена стратегия пространственного развития, где термин «агломерация» используется как обязательный элемент развития нашей страны. На всех экономических и урбанистических форумах слово «агломерация» звучит, работают площадки по обсуждению агломерационных процессов.
Кор. – Это напрямую касается Нижнего Тагила и Горноуральского городского округа?
Ю.К. – Если обратиться к Нижнему Тагилу, то многие горожане сейчас проживают в своих коттеджах в Горноуральском городском округе. Это тоже нормально — желание граждан улучшать качество среды проживания, жить на природе. Получается: утром – в город, а вечером – в пригород. Для этого власть, к примеру, должна из двухполосных дорог сделать четырехполосные и запустить нормальный общественный транспорт, чтобы люди меньше пользовались личным автомобилем. Тогда количество машин на дорогах будет меньше.
Вторая задача – стараться влиять на размещение рабочих мест таким образом, чтобы они были и в пригороде, и в Салде, и в Кушве. Тогда тагильчане тоже получат возможность работать не только у себя в городе, но и на соседних территориях.
Власть должна создавать в пригороде хорошие дороги, энергетические мощности и коммуникации, поскольку там дешевая земля, а квалифицированные рабочие смогут приехать даже из города.
Кор. — Насколько известно, еще в середине прошлого десятилетия был разработан проект Горнозаводской агломерации. Он все еще остается рабочим документом?
Ю.К. – Возвращаясь к Горнозаводской агломерации, которая существует и оформлена в виде документа, могу сказать следующее. В эту агломерацию предполагалось включить пять объектов: Нижний Тагил, Горноуральский городской округ, Верхнюю и Нижнюю Салду и Невьянск. Это был не окончательный список. Это была концепция. При более глубокой разработке туда могли войти и Кушва, и Верхний Тагил, не исключался и Качканар.
Но десять лет назад не ставились такие задачи, да и не было более глубокой проработки вопроса. Для этого, к примеру, надо было просчитать суточную миграцию из Качканара, посмотреть, сколько человек из Кушвы уже ездит в другие муниципальные образования и так далее.
Кор. – Получается, что концепция – это еще не рабочий документ, хотя привлекалась масса специалистов?
Ю.К. – Мы общались с экспертами, с руководителями, но это достаточно поверхностные выводы. Для пилотного проекта это было нормально. Но при более глубокой проработке даже границы агломерации могут сдвинуться. К примеру, может выпасть Невьянск, если окажется, что он больше тяготеет к Новоуральску или Екатеринбургу. Но для этого нужны более масштабные исследования.
Кор. – Горнозаводская агломерация как единый социально-экономический организм в снятом виде так или иначе учитывается в научных разработках и при принятии конкретных решений?
Ю.К. – Надо сказать, что Горнозаводская агломерация уже прописана в Стратегии развития Свердловской области. Кроме этой, там есть еще две агломерации: Екатеринбургская и Северная. Это уже не фантазии экспертов, а категории, которыми оперируют и ученые, и производственники. Другое дело, что пока не наступили времена, когда власти на местах начнут заниматься агломерациями. Но, на мой взгляд, уже пора браться за дело.
Кор. – Хотелось бы поподробнее остановиться на Горнозаводской агломерации, поскольку Вы работали и в Качканаре, и в Нижнем Тагиле в разных сферах и на разных должностях, поэтому знаете предмет изнутри. В чем особенность этой территории?
Ю.К. – Особенности Горнозаводской агломерации заключаются в том, что она формируется вокруг центра субъекта федерации. Это тоже ее специфика. Девяносто процентов крупных городских агломераций формируются вокруг областных, окружных или краевых центров (Челябинская, Екатеринбургская, Самарско-Тольяттинская, которая является двуядерной, Уфимская, Новосибирская).
А Горнозаводская агломерация формируется просто вокруг промышленного центра. Сначала она была одна такая в числе пилотных проектов. Но сейчас довольно активно формируется и развивается с участием власти агломерация «Горный Урал» Миасса — Злотоуста и еще нескольких муниципальных образований. Кстати, там тоже несколько муниципалитетов имеют статус моногородов как Нижний Тагил и Верхняя Салда.
Поэтому, решая вопросы монозависимости Нижнего Тагила, мы рассматривали ареал агломерации несколько шире – включая Верхнюю Салду. Если у черной металлургии возникают проблемы, то можно поехать работать в соседний город и заниматься титановым производством. Много раз были ситуации, когда черная и цветная металлургии менялись в роли лидеров на одной территории.
Когда мы начинали разработку концепции Горнозаводской агломерации, то в первую очередь думали о снижении монозависимости муниципальных образований. В районе Златоуста семь муниципалитетов, шесть из которых имеют статус моногородов. Челябинцы даже хотели назвать агломерацию Горнозаводской, но их остановили, поскольку такое название уже закрепилось за нижнетагильской.
Кор.- Получается, что агломерация возникает не по чьему-то волевому административному решению, а является результатом экономического развития отдельных территорий?
Ю.К.— Именно так. И если в крупных агломерациях, таких как, например, Екатеринбургская или Челябинская, в которых проживает 1,5 – 2 миллиона человек (я уж не говорю о Московской или Петербургской) все более-менее понятно, то, когда говорят о Магнитогорской или Горнозаводской, то иногда возникают вопросы, что это никакая не агломерация. Здесь правильнее говорить об агломерационных процессах, как форме межмуниципального сотрудничества.
Кор. — Это позволит в таких территориях, как Горнозаводская агломерация избавиться от дублирования работы по отдельным направлениям?
Ю.К. — В том числе. Совместное выполнение отдельных муниципальных полномочий позволяет более оптимально решать некоторые проблемы. Пример: можно построить детский сад на границе Нижнего Тагила и Горноуральского городского округа. Туда могли бы водить своих детей и жители города и пригорода. Почему бы не построить и не начать управлять подобным учреждением совместно? Сегодня Бюджетный кодекс не разрешает напрямую финансировать расходы, предусмотренные в бюджете другого муниципального образования (ЮК: в настоящее время дополнения в Бюджетный кодекс РФ разрешили эту проблему). Но жизнь заставляет пересматривать прежние подходы.
Кор.- Административные границы стираются?
Ю.К.— Надо сказать, что границы Нижнего Тагила с Горноуральским городским округом фактически уже не существует. Конечно, есть еще межселенные территории между Тагилом и Салдой или Невьянском. Но в обоих случаях можно наблюдать заметную суточную миграцию. Складывается единая территория для жизнедеятельности.
Кор.- То есть под агломерацией нельзя понимать привычную административную нарезку территорий под очередные хозяйственные или политические задачи?
Ю.К.- Формирование агломерации – это вообще не нарезка территорий. Юридическое объединение близко расположенных муниципалитетов в один во всем мире признано не лучшим способом формирования управления агломераций. В управленческом смысле под созданием агломерации следует понимать в первую очередь создание совместных органов управления, которые будут сориентированы на совместное решение вопросов местного значения в тех сферах, в которых это целесообразно. В моем понимании создать агломерацию указом «сверху», как территорию совместного развития, невозможно. Агломерация появляется там, где города начинают функционировать, как единая территория, где высокая суточная миграция жителей между муниципалитетами, где некоторые вопросы местного значения более эффективно решать совместно. Для этого потребуется создать координационные органы управления нескольких муниципалитетов.
Кор.- Если агломерация будет юридически оформлена, то какие плюсы могут получить вошедшие в это объединение муниципальные образования?
Ю.К.— Проводились специальные исследования, которые подтвердили, что производительность труда в урбанизированных территориях заметно выше. Этот вывод полностью применим к агломерациям.
Агломерация может повысить инвестиционную привлекательность объединенных территорий, нивелируя преимущества и недостатки крупных городов и небольших поселков. Можно построить предприятие в пригороде, где земельные участи значительно дешевле, а квалифицированную рабочую силу привлечь из города. Другой пример: для инвестора гораздо привлекательней проект строительства, например, торгово-развлекательного центра на 500 тыс. потенциальных покупателей с учетом пригородных территорий, чем на 350 только для центрального города.
Агломерация позволяет более равномерно и гармонично развивать муниципальные образования за счет скоординированной градостроительной политики, совместного решения экологических, инфраструктурных и других задач. Ребенка можно будет отдать в детский сад соседнего муниципалитета, если удобней заводить и забирать его по пути на работу и с работы, а покупки совершать в супермаркете третьего муниципалитета, поскольку только там можно купить все в одном месте. Зачем дублировать строительство крупных объектов в нескольких близко расположенных городах, если иметь нормальные дороги? Уровень жизни в пригороде будет подтягиваться к условиям большого города, так как жители будут пользоваться одними и теми же услугами.
Агломерация позволит создать единый банк трудовых вакансий. То же самое можно сказать о формировании сбалансированной социальной политики.
Однако еще раз подчеркну, под юридическим оформлением агломерации понимается не создание нового территориального образования, а формирование механизмов межмуниципального взаимодействия, которое позволит нивелировать отрицательные аспекты урбанизации (пробки на дорогах, например), и усилить положительное (совместное использование объектов социальной и инженерной инфраструктуры, например). Все это должно привести к повышению качества жизни и жителей центрального города и жителей пригородных территорий.
Валерий Климцев
